Por Rhuana Rodrigues César
Todo fim de ano, a cena se repete (e já virou quase um “clássico da administração pública brasileira”…), quando fornecedores que cumpriram cada etapa do contrato, entregaram o serviço, apresentaram relatórios, obtiveram o ateste e protocolaram nota fiscal e descobrem, em janeiro, que o pagamento “entrou nos restos a pagar”.
Em bom português: o serviço foi prestado, mas o dinheiro ficou para o orçamento do ano seguinte.
No papel, trata-se apenas de um mecanismo contábil de transição entre exercícios financeiros, mas na prática, porém, ele se tornou uma espécie de purgatório orçamentário, onde milhares de empresas aguardam, às vezes por meses, às vezes anos, até que a despesa seja efetivamente liberada.
O problema é que, no Brasil, esse “atraso contábil” virou epidemia crônica e segundo dados do Ministério da Fazenda, o estoque federal de restos a pagar ultrapassou R$ 310 bilhões em 2025, o que representa mais de 8% de todo o orçamento da União¹.
E o mais preocupante é que dois terços desse montante são “não processados”, ou seja, despesas ainda sem liquidação definitiva e, portanto, sem garantia real de pagamento.
Para as empresas que dependem do fluxo de caixa público, o impacto é devastador e os atrasos comprometem folha, encargos e crédito bancário, além de corroer a previsibilidade fiscal e minar a confiança no setor público como parceiro contratual.
Mas o pior é que muitas vezes o fornecedor sequer tem clareza de quando, ou se vai receber, pois a despesa “migra” para o exercício seguinte, mas pode ser bloqueada, contingenciada ou até cancelada, especialmente se houver mudança de governo ou revisão orçamentária… e como estamos entrando em um ano de eleição, o tema precisa estar na pauta do dia, pois na prática, o credor vira refém de um sistema que confunde a boa-fé privada com a morosidade pública.
E vale lembrar que a jurisprudência já se pronunciou no sentido de que “O art. 42 da lei de responsabilidade fiscal proíbe ao “titular de poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito²“. Na prática, o credor vira refém de um sistema que confunde a boa-fé privada com a morosidade pública.
Em outras palavras: quem não entende o que está por trás dos restos a pagar e não age antes do fechamento do exercício, corre o risco de virar estatística.
O retrato em números.
O estoque de restos a pagar federais atingiu R$ 310,8 bilhões em 2025, segundo o Ministério da Fazenda, uma alta nominal de 8,9% em relação ao ano anterior e deste montante, 67,8% correspondem a restos a pagar não processados, isto é, despesas ainda não liquidadas³.
Em 2024, o valor já havia alcançado R$ 284,8 bilhões, ou seja, o equivalente a 8,2% do orçamento da União⁴.
Segundo levantamento do Senado Federal, o país mantém há mais de 15 anos um estoque superior a R$ 200 bilhões em restos a pagar, o que compromete a execução de políticas públicas e o fluxo de caixa dos fornecedores privados ⁵.
Em outras palavras: o Estado brasileiro vem terceirizando seu passivo e quem paga a conta é o setor produtivo que lhe presta serviço.
O que a lei diz (e o que o fornecedor deve saber).
A Lei nº 4.320/1964, marco histórico da contabilidade pública, estabelece as etapas clássicas da despesa: empenho, liquidação e pagamento.
Nos termos do artigo 62, “o pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação”⁶. Já o artigo 63⁷ define que a liquidação consiste em verificar o direito adquirido do credor, “tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito”, como contratos, notas fiscais, relatórios de execução e atestes.
Em linguagem prática, o fornecedor só tem crédito formalmente exigível quando a Administração reconhece, por ato próprio, que o objeto foi cumprido e que o valor é devido e sem essa liquidação, ainda que o serviço tenha sido prestado, o pagamento não pode ser efetuado dentro do exercício e, em regra, a despesa migrará para os restos a pagar.
Já o Decreto nº 93.872/1986, ao regulamentar a execução orçamentária federal, reforça essa estrutura e, em seu artigo 68⁸, define os critérios para inscrição de despesas como restos a pagar processados (liquidados, mas não pagos) e não processados (não liquidados).
Esse decreto foi posteriormente complementado pelo Decreto nº 9.428/2018, que introduziu prazos para bloqueio e cancelamento de restos a pagar não processados em regra, até 30 de junho do segundo exercício subsequente ao da inscrição.
Após essa data, a despesa é automaticamente cancelada, salvo justificativa excepcional devidamente autorizada pela Secretaria do Tesouro Nacional.
Ou seja, o fornecedor que termina o ano com o contrato ainda pendente de liquidação precisa agir rápido para evitar que seu crédito “cadastre-se” entre os não processados e acabe bloqueado ou cancelado no biênio seguinte.
Essa sistemática se conecta diretamente ao artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), que proíbe a assunção de despesa nos dois últimos quadrimestres do mandato sem disponibilidade de caixa para honrá-la⁹.
E o objetivo é impedir que o gestor “empurre” obrigações para o sucessor mas, na prática, o que se vê é que a regra não inibe completamente o repasse de passivos, especialmente quando a despesa já foi empenhada, mas não liquidada.
E o que os tribunais tem dito sobre o tema?
O TCU tem reiterado que a execução da despesa, inclusive a inscrição e a gestão de restos a pagar deve observar o rito regular de empenho, liquidação e pagamento, e já registrou falhas quando houve liquidação integral de RPNP sem comprovação dos requisitos, como por exemplo no Acórdão 3.225/2020 – Plenário:
“quando da execução da despesa, inclusive dos restos a pagar, o gestor deverá seguir o regime regular fiscal e financeiro que normatiza a execução orçamentária federal para empenhar, liquidar, pagar e inscrever a despesa em restos a pagar” (…) “Liquidações integrais de restos a pagar não processados relativos a transferências voluntárias sem a devida demonstração de que cumpriam os requisitos para pagamento, em desacordo (…) com o art. 63 da Lei 4.320/1964.” ¹⁰
Já o Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento de que a Administração não pode se eximir de pagar por serviços efetivamente prestados, ainda que haja vícios formais no contrato, o que muitas vezes é utilizado como “desculpa” para o não pagamento (restos a pagar não processados), veja:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL NÃO CONFIGURADA. IMPOSSIBLIDADE DE EXAME DE DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS. AÇÃO DE COBRANÇA. CONTRATO VERBAL. SERVIÇOS EFETIVAMENTE PRESTADOS À SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. A INEXISTÊNCIA DE CONTRATAÇÃO FORMAL NÃO EXIME A ADMINISTRAÇÃO DE EFETUAR O PAGAMENTO DOS SERVIÇOS PRESTADOS. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA DESTA CORTE. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM PRECEDENTES DO STJ. AGRAVO REGIMENTAL DA TELEMAR DESPROVIDO.¹¹
Além disso, o entendimento do judiciário é claro (as vezes o óbvio precisa ser dito…) no sentido de que “É dever do Município efetuar o pagamento das mercadorias efetivamente entregues, sob pena de locupletamento à custa de trabalho alheio”, veja ementa completa:
AÇÃO MONITÓRIA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. ENTREGA DE MERCADORIAS AO MUNICÍPIO DE PEDRINÓPOLIS. OBRIGAÇÃO CONSTANTE EM NOTA DE EMPENHO DEVIDAMENTE LIQUIDADA. INCLUSÃO EM RESTOS A PAGAR . ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA DA ADMINISTRAÇÃO. PAGAMENTO DEVIDO. SENTENÇA REFORMADA. – É dever do Município efetuar o pagamento das mercadorias efetivamente entregues, sob pena de locupletamento à custa de trabalho alheio – A alegação de ausência de aceite nas notas fiscais ou de empenho não exime o Município de efetuar o pagamento pelas mercadorias entregues, pois, caso contrário, configurar-se-ia enriquecimento sem causa – Nos termos dos precedentes do STJ e do STF, que devem ser observados pelos Tribunais de todo o país, haja vista o seu caráter vinculante (artigo 1 .040, III, do CPC), deve ser adotado o IPCA-E como índice de correção monetária. Já em relação aos juros de mora, devem ser observadas apenas as disposições do artigo 1º-F da Lei nº 9494/97, com a redação que lhe atribuiu a Lei nº 11.960/2009 (juros aplicados à caderneta de poupança).¹²
Um caso prático: quando o crédito “some” na virada do ano.
Imagine o caso (infelizmente real), de uma empresa de tecnologia contratada por uma secretaria estadual de saúde para implantar um sistema digital de gestão de pacientes.
O projeto foi concluído em novembro, com entrega técnica certificada e a equipe da contratada emitiu a nota fiscal, anexou o relatório final e obteve o ateste de conformidade do setor técnico, ou seja, tudo indicava que o pagamento sairia dentro do exercício.
Em dezembro, entretanto, veio a primeira surpresa, pois a unidade gestora informou que o pagamento ficaria “para o próximo exercício”, por conta de “reprogramação de caixa”.
Nada de anormal até aí, salvo o detalhe de que a liquidação da despesa (art. 63 da Lei 4.320/1964) não havia sido formalizada, apenas o ateste técnico…
Em janeiro, o crédito apareceu no sistema contábil como resto a pagar não processado, ou seja, sem liquidação reconhecida, embora o serviço estivesse plenamente executado e, no mês de maio, ao consultar novamente o sistema, a empresa descobriu que o valor havia sido bloqueado por “ausência de liquidação regular”.
Ao questionar a secretaria, ouviu o clássico:
“Precisamos reabrir o processo, refazer o ateste e reenviar à contabilidade.”
Na prática, o fornecedor teve que reiniciar um trâmite que já havia sido cumprido, perdendo meses e correndo o risco de o crédito ser cancelado até junho do segundo exercício subsequente, conforme prevê o Decreto 9.428/2018.
Se essa empresa tivesse, ainda em dezembro, protocolado um ofício formal de solicitação de liquidação, com a comprovação documental da entrega do objeto (termo de recebimento, nota fiscal, relatórios e e-mails de aceite), o crédito teria sido inscrito como resto a pagar processado, categoria que confere prioridade de pagamento e reduz drasticamente o risco de bloqueio.
E, ainda, teria evitado a dor de cabeça posterior: ajuizamento de uma ação de cobrança – processo longo e trabalhoso, para demonstrar que efetivamente prestou o serviço e não recebeu.
Mas como não virar estatística (checklist de dezembro):
O relógio fiscal já está correndo e, se você presta serviços a órgãos públicos, as próximas semanas serão decisivas para garantir que o seu crédito não se perca entre empenhos vencidos e liquidações esquecidas.
A virada do exercício é o ponto cego da execução orçamentária e, quando contratos entregues viram “restos a pagar” e pagamentos certos se transformam em longas esperas é o momento em que quem age com antecedência se protege, e quem deixa para depois entra na fila.
Por isso, agora é a hora de revisar cada detalhe: conferir empenhos, protocolar relatórios, atualizar certidões e formalizar o pedido de liquidação antes de 31 de dezembro.
Esse checklist de dezembro, de forma prática, direto e essencial, pode ser assim pensado:
Conclusão
O sistema de restos a pagar é, ao mesmo tempo, um instrumento legítimo da contabilidade pública e um sintoma de disfunção crônica na gestão orçamentária brasileira.
Quando usado com responsabilidade, ele permite a continuidade de políticas públicas, mas, quando banalizado, converte-se em moratória administrativa disfarçada, transferindo ao setor privado o custo da ineficiência estatal.
Para o fornecedor, compreender essa dinâmica é mais do que uma questão de compliance, é sobre sobrevivência financeira e previsibilidade contratual.
A diferença entre o crédito pago e o crédito esquecido está, muitas vezes, na formalização correta de um ofício, no protocolo tempestivo de uma nota fiscal ou na conferência de um empenho antes do recesso.
Enquanto o Estado precisa aprimorar mecanismos de controle e transparência, para evitar que a execução orçamentária seja refém do calendário eleitoral, cabe às empresas atuar preventivamente, assumindo o protagonismo documental que a realidade impõe.
Porque, ao fim e ao cabo, não há epidemia de restos a pagar que resista à boa gestão, à prova bem-produzida e à ação no tempo certo.
Quem se antecipa, recebe; quem espera, contabiliza esperança.
¹ Disponível em Estoque de restos a pagar atinge R$ 310,8 bilhões em 2025 e mantém-se estável em 8,1% do orçamento — Ministério da Fazenda. Acesso em 06/10/2025.
² TJMG – AC: 00396176720138130003 Abre Campo, Relator: Des.(a) Sandra Fonseca, Data de Julgamento: 04/10/2023, 6ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 06/10/2023.
³ Disponível em Estoque de restos a pagar atinge R$ 310,8 bilhões em 2025 e mantém-se estável em 8,1% do orçamento — Ministério da Fazenda. Acesso em 06/10/2025.
⁴ Disponível em Estoque de restos a pagar atinge R$ 284,8 bilhões e mantém-se estável em 8,2% do orçamento — Ministério da Fazenda. Acesso em 06/10/2025.
⁵ Disponível em RAF86_MAR2024_2_Conjuntura_fiscal_despesas.pdf. Acesso em 06/10/2025.
⁶ Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.
⁷ Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respetivo crédito.
§ 1º Essa verificação tem por fim apurar:
I – a origem e o objeto de que se deve pagar;
II – a importância exata a pagar;
III – a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.
§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:
I – o contrato, ajuste ou acordo respetivo;
II – a nota de empenho;
III – os comprovantes da entrega do material ou da prestação efetiva do serviço.
⁸ Art. 68. A inscrição de despesas como restos a pagar no encerramento do exercício financeiro de emissão da Nota de Empenho depende da observância das condições estabelecidas neste Decreto para empenho e liquidação da despesa.
§ 2º Os restos a pagar inscritos na condição de não processados e que não forem liquidados serão bloqueados pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda em 30 de junho do segundo ano subsequente ao da sua inscrição, e serão mantidos os referidos saldos em conta contabil específica no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – Siafi.
⁹ Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
¹⁰ Disponível em https://cnm.org.br/cms/images/stories/Links/08122020_Acordao_Acompanhamento.pdf. Acesso em 06/10/2025.
¹¹ STJ, AgRg no AREsp 450.983/PE, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, DJe de 18/11/2024.
¹² TJMG – AC: 001468895201781301498 Perdizes, Relator: Des.(a) Wander Marotta, Data de Julgamento: 20/09/2018, 5ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 25/09/2018.